L’Aide américaine à l’État juif, un rapport du Congrès US

S’il y a bien une direction sur laquelle Donald Trump ne nous surprend pas c’est bien celle du soutien des États-Unis à l’Entité sioniste qui a exponentiellement accéléré son emprise militaire sur la Palestine et le Proche-Orient, semant partout chaos, mort et destruction, et menaçant ses voisins d’une guerre, pourquoi pas nucléaire. Une alliance qui ne se dément pas, Benjamin Netanyahu, le chef du gouvernement ultra-sioniste et ultra-orthodoxe, sera même le premier dirigeant étranger reçu par Donald Trump depuis son investiture.

A la différence de sa participation militaire et financière à l’OTAN, pour laquelle Trump a laissé filtrer sa volonté de la réduire et de faire payer les États européens, son soutien militaire à Israël ne semble pas sur la sellette. Cette aide militaire américaine à Israël, qui ne date pas d’hier et ne s’est jamais démentie depuis le milieu du siècle dernier, bat tous ses records. Et elle a atteint un niveau sans précédent depuis le début de la guerre dans la bande de Gaza. L’oncle Sam n’a jamais été aussi généreux et si les Etats-Unis demandent régulièrement à l’Etat hébreu de faire preuve de plus de retenue dans ses opérations militaires, ils ne cessent de lui livrer des armes… Endossant ainsi avec Tel Aviv la responsabilité par complicité des diverses et manifestes atrocités récurrentes.

Ci-dessous un rapport effarant du Congrès sur l’aide américaine à Israël. Il serait intéressant de savoir s’il existe un rapport de 50 pages concernant la France quelque part dans la documentation du Congrès, mais on peut en douter. Vu la longueur du rapport, nous allons écourter l’introduction, juste deux graphiques – également basés sur les chiffres du Congrès. Nous avons renoncé à retranscrire le système de notes, le rapport est déjà assez long comme ça, long, mais c’est tranquillement la description des guerres actuelles et à venir : l’historique montre qu’il suffit de suivre le planning de livraison d’armes et on a les dates des prochaines crises et batailles, prochaine échéance, 2026, livraison de l’avion ravitailleur KC-46A.

Le présent rapport offre un panorama général de l’aide américaine à Israël. Il comprend un examen des programmes passés, des données sur l’année en cours et une analyse des questions actuelles.

En cumul, Israël est de loin le plus grand bénéficiaire d’aide américaine depuis la Seconde Guerre mondiale. Les administrations successives, en collaboration avec le Congrès, lui ont fourni une aide qui reflète à la fois le solide consensus interne qui existe aux États-Unis en faveur d’Israël et de sa sécurité, les objectifs stratégiques communs au Moyen-Orient, l’engagement mutuel affiché en faveur des valeurs démocratiques et les liens historiques qui remontent au soutien des États-Unis à la création d’Israël en 1948. À ce jour, les États-Unis ont fourni à Israël 158 milliards de dollars (en dollars courants ou non corrigés de l’inflation) sous forme d’aide bilatérale et de financement de la défense antimissile. À l’heure actuelle, la quasi-totalité de l’aide prend la forme d’une assistance militaire; de 1971 à 2007, Israël a également reçu une aide économique importante.

En 2016, les gouvernements américain et israélien ont signé leur troisième protocole d’accord décennal sur l’aide militaire (MOU = Memorandum of Understanding), couvrant les années 2019 à 2028. Aux termes de ce protocole, les États-Unis se sont engagés à verser – sous réserve de l’autorisation de dépense du Congrès – 38 milliards de dollars: 33 milliards sous forme de subventions au titre du financement militaire étranger (FMF = Foreign Military Financing) et 5 milliards  sous forme de crédit pour la défense antimissile.

Israël est le premier utilisateur international du F-35 Joint Strike Fighter, l’avion furtif de cinquième génération, considéré comme l’appareil le plus avancé au monde. À ce jour, Israël en a acheté 50 dans le cadre de trois contrats distincts, financés avec l’aide des États-Unis, et en a pris livraison de 36.

Dans le cadre du National Defense Authorization Act pour l’année fiscale 2023, le Congrès a autorisé 520 millions de dollars pour les programmes de défense conjoints États-Unis-Israël, dont 500 pour la défense antimissile (loi James M. Inhofe). Et dans le cadre du MOU, le Congrès a affecté 3,8 milliards de dollars à Israël (FMF et défense antimissile), ajoutant 98,58 millions pour divers programmes coopératifs civils ou militaires. 

[FG: concernant le premier point, la loi James M. Inhofe, il faut comprendre que la défense d’Israël est un poste budgétaire de la défense américaine en tant que telle, au même titre que l’achat par l’US Navy d’un porte-avions par exemple].

Les données figurant dans ce rapport ont été compilées par le Congressional Research Service (CRS) à partir d’un certain nombre de sources, notamment le U.S. Overseas Loans and Grants de l’USAID  ou « Greenbook », les communications du CRS avec le département d’État et l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID), et les justifications budgétaires annuelles du département d’État et de l’USAID. Pour la terminologie et les abréviations utilisées dans ce rapport, voir l’annexe A.

Contexte

Les États-Unis et Israël entretiennent des relations bilatérales fortes basées sur un certain nombre de facteurs, notamment un soutien interne solide aux États-Unis en faveur d’Israël et de sa sécurité, des objectifs stratégiques communs au Moyen-Orient, un engagement mutuel affiché en faveur des valeurs démocratiques et des liens historiques remontant au soutien des États-Unis à la création d’Israël en 1948. L’aide américaine a joué un rôle majeur dans la consolidation et le renforcement de ces liens. Les responsables américains et nombre de législateurs voient depuis longtemps en Israël un partenaire vital dans la région, et les programmes d’aide ne font que refléter ces considérations. Certains citoyens américains ont œuvré au renforcement du soutien à Israël dès sa création en 1948 et, depuis la guerre du Kippour de 1973, ont déployé un activisme organisé et de grande envergure pour se gagner un soutien bipartisan au Congrès en faveur d’Israël.

L’American Israel Public Affairs Committee (AIPAC) et les Chrétiens unis pour Israël (CUFI), expriment un soutien sans réserve. Mais d’autres organisations, comme J Street, font preuve d’un soutien plus critique, mettant en avant que les fonds américains ne devraient pas servir à « fouler aux pieds les droits des Palestiniens » à favoriser en Cisjordanie « les annexions, l’expansion des colonies, la démolition des maisons palestiniennes etc.». Ces organisations commencent à trouver un écho politique au Congrès, stimulant les débats sur le conditionnement de l’aide à Israël, voire, prônant des boycotts et des sanctions, en particulier lors du conflit de mai 2021 entre Israël et Gaza. [FG, le rapport présente ici un encart que nous ne reproduisons pas, montrant que pour l’instant, ces débats n’engendrent rigoureusement aucune inflexion de l’aide américaine –  ce que tout le monde a bien remarqué.]

Aide américaine et avance technologique militaire d’Israël

La quasi-totalité de l’aide américaine est de nature militaire et a contribué à transformer les forces armées israéliennes en l’une des armées les plus sophistiquées au monde. L’aide américaine a également permis à Israël de développer son industrie de défense, qui se classe aujourd’hui parmi les premiers exportateurs d’armes au monde. Les entreprises  telles que Israel Aerospace Industries (IAI), Rafael et Elbit Systems, exportent près de 70 % de leurs produits. Plutôt que de produire du matériel requérant une grosse filière industrielle (avions de combat, chars), les entreprises israéliennes se concentrent généralement sur des produits technologiques avancés (tels que des systèmes de défense antimissile, des véhicules aériens sans pilote, des produits de cybersécurité, des radars et des systèmes de communication électronique); l’Inde, l’Azerbaïdjan et le Vietnam sont les trois plus grands marchés d’exportation d’Israël. 

Sur certaines niches technologiques, Israël est devenu incontournable, même pour les États-Unis. Selon un rapport, l’armée américaine a acheté pour 1,5 milliard de dollars d’équipements israéliens en 2019, soit cinq fois plus que vingt ans auparavant. Outre  le Dôme de fer (voir ci-dessous), les États-Unis ont acheté, entre autres: des systèmes de protection active Trophy pour les chars M1 Abrams, des lunettes de vision nocturne, des télémètres laser pour les Marines américains, des casques pour les pilotes de chasse F-35, des ailes pour le F-35, et un système de tours de guet, de capteurs électroniques, de radars et de caméras à utiliser le long de la frontière américano-mexicaine. L’armée américaine évalue actuellement la possibilité d’acheter le missile SPIKE Non-Line of Sight de Rafael pour le monter sur les hélicoptères AH-64E Apache.

Exportation des Spywares Israéliens 

En 2021, après que des rapports d’enquête ont révélé que l’entreprise de cybersécurité NSO Group avait vendu des logiciels pour téléphones portables à des gouvernements étrangers, qui les avaient ensuite utilisés pour espionner d’autres chefs d’État, des dissidents et des militants des droits de l’homme, les médias israéliens ont examiné de plus près le processus d’octroi de licences d’exportation de la DECA (l’Agence israélienne de contrôle des exportations de défense depuis 2006). Selon un rapport, « les limites imposées à ces ventes sont excessivement  rares. La législation israélienne sur les exportations de défense exige que le ministère de la Défense «prenne en considérations l’utilisateur final ou l’utilisation finale », mais n’interdit pas expressément les ventes d’armes aux auteurs de violations des droits de l’homme…. La DECA, qui dispose d’un personnel réduit et est chargée de superviser des milliers de licences d’exportation, ne dispose pas des connaissances nécessaires sur les pays qui achètent la technologie des entreprises israéliennes pour évaluer la manière dont les produits seront utilisés. Un autre rapport note que depuis 2007, le ministère israélien de la Défense a approuvé toutes les licences d’exportation d’armes nécessitant l’approbation du gouvernement. Le Bureau de l’industrie et de la sécurité du ministère américain du commerce a ajouté le NSO à sa « liste d’entités » pour s’être engagé dans des activités contraires à la sécurité nationale ou aux intérêts de la politique étrangère des États-Unis. En décembre 2021, Israël a modifié sa politique d’octroi de licences d’exportation pour les logiciels de cybersécurité, exigeant des acheteurs qu’ils s’engagent à ne pas utiliser l’équipement israélien pour commettre des « actes terroristes » ou des « crimes graves », tels que définis par la DECA. 

Les États-Unis et Israël sont en train de réduire progressivement la possibilité pour Israël d’utiliser une partie de son aide pour des achats auprès de ses propres entreprises plutôt qu’auprès d’entreprises américaines (on parle d’approvisionnement offshore, voir la figure 2). En conséquence, certaines sociétés israéliennes ont ouvert des filiales aux États-Unis. La constitution en société aux États-Unis permet aux entreprises israéliennes d’accroître leurs activités avec l’armée américaine et, le cas échéant, de conclure des contrats de ventes avec Israël avec de l’argent américain. Cette présence accrue sur le marché américain est à l’origine du développement de partenariats entre les entreprises américaines et israéliennes: des armes conçues en Israël sont produites aux États-Unis. Elbit Systems of America (Fort Worth, Texas), filiale à 100 % d’Elbit Systems, est l’une des plus grandes sociétés israéliennes opérant aux États-Unis. Comme la filiale est de droit américain, elle peut «exporter» des armes israéliennes en Israël dans le cadre du financement américain des forces armées étrangères (FMF) et des vente à des forces armées étrangères (FMS).

Du moment que ces filiales respectent les directives américaines (elles doivent être des fournisseurs, fabricants, revendeurs ou distributeurs basés aux États-Unis, agréés ou autorisés à exercer leurs activités aux États-Unis et enregistrés auprès de la mission du ministère israélien de la Défense à New York), elles sont habilitées (sous réserve de l’approbation du gouvernement américain) à conclure des contrats de vente directe (SCCD) avec le gouvernement israélien, financés par le FMF. Le plus fort, c’est que ces filiales américaines d’entreprises israéliennes peuvent ainsi vendre à d’autres pays qui bénéficient de l’aide américaine: l’Égypte, la Jordanie, le Maroc, la Tunisie, la Grèce, la Turquie, le Portugal, le Pakistan etc. selon la liste définie par le Département d’État.

Qualitative Military Edge (QME): Avantage Militaire Qualitatif

L’aide militaire américaine a été conçue de sorte à donner en permanence à Israël une longueur d’avance sur les puissances voisines. La raison d’être du QME est qu’Israël doit pouvoir compter sur un meilleur équipement et une meilleure formation pour compenser son infériorité de superficie et de population par rapport à ses adversaires potentiels. 

L’origine du QME 

Le concept de QME (indépendamment de son application à Israël) remonte à la guerre froide. En évaluant l’équilibre des forces en Europe, les stratèges américains ont souvent souligné auprès du législateur que, du fait de l’avantage numérique du Pacte de Varsovie sur les forces américaines et alliées stationnées en Europe, les États-Unis doivent maintenir une « avance qualitative » dans les systèmes de défense. Le concept a ensuite été appliqué à Israël face à ses adversaires arabes. En 1981, le secrétaire d’État américain de l’époque, Alexander Haig, a témoigné devant le Congrès en disant : « Un aspect central de la politique américaine depuis la guerre d’octobre 1973 est de s’assurer qu’Israël conserve une avance militaire qualitative ».

Les administrations successives, en collaboration avec le Congrès, ont toujours eu à l’esprit le souci de maintenir le QME d’Israël. Par exemple:

• Israël a acquis le F-15 en 1976, six ans avant l’Arabie saoudite. Elle a reçu la livraison du F-16 en 1980, trois ans avant l’Égypte.
• Dans les cas où Israël et un État arabe accédaient à la même plateforme, Israël, soit en  recevait une version plus avancée, soit avait la possibilité de la personnaliser.
• Dans les cas où Israël s’opposait à la vente d’un système d’arme majeur à un pays arabe (par exemple, la vente en 1981, de l’AWACS à l’Arabie saoudite), le Congrès est intervenu pour légiférer sur l’emploi ou le transfert de ces armes – même après la vente.
• Les États-Unis pouvaient aussi offrir à Israël des armes de «compensation» ou une aide militaire (voir encadré ci-dessous). 

Au fil du temps, le Congrès a codifié les pratiques liées à la QME de manière à favoriser une consultation interagence plus systématique à chaque vente d’armes majeure à des pays du Moyen-Orient autres qu’Israël. Le représentant Howard Berman parrainait ainsi une loi (H.R. 5916, section 201) pour «effectuer une évaluation empirique et qualitative continue de la mesure dans laquelle Israël possédait ou non un avantage militaire qualitatif sur les menaces potentielles». Nommé président du comité des affaires étrangères de la Chambre (HFAC), Berman a pu intégrer ce dispositif à la Loi sur le transfert des navires de guerre de 2008 (P.L. 110-429). Les dispositions de cette loi relativement à la QME prévoyaient trois éléments principaux: (1) elles définissaient la QME; (2) elles exigeaient une évaluation de la QME d’Israël tous les quatre ans; et (3) elles modifiaient la Loi sur le contrôle des exportations d’armes (AECA, 22 U.S.C. §2776) enjoignant de vérifier que la vente n’aurait pas d’incidence négative sur la QME d’Israël. 

Préservation du QME: lots de compensation à Israël 

• En 1992, après que les États-Unis aient annoncé la vente de F-15 à l’Arabie saoudite, l’administration Bush fournissait à Israël des hélicoptères Apache et Blackhawk ainsi que du matériel de défense américain prépositionné en Israël pour une utilisation israélienne avec l’approbation des États-Unis. 
• En 2007, après que l’administration W. Bush ait accepté de vendre des bombes JDAM  à l’Arabie saoudite, l’administration a dans le même temps vendu des JDAM plus avancées à Israël. 
• En 2010, l’administration Obama donnait son autorisation à la vente de 20 F-35 supplémentaires à Israël en réponse à une vente à l’Arabie saoudite de F-15.
• En 2013, après que l’administration Obama ait donné son feu vert à la vente  F-16 avancés aux Émirats arabes unis, le secrétaire à la Défense Chuck Hagel annonçait en parallèle que les États-Unis fourniraient à Israël un avion-ravitailleur KC-135, des missiles anti-radar, un radar avancé et six V-22 Osprey, aéronef à rotor basculant : c’était  la première fois que les États-Unis proposaient des Osprey à une armée étrangère. Israël déclinera l’offre, prétextant des contraintes budgétaires. 

Depuis l’adoption de la loi sur la QME et la modification subséquente de l’Arms Export Control Act, le processus interagences d’évaluation de la QME d’Israël se déroule à huis clos avec peu de fanfare. Selon le manuel de l’Agence de coopération pour la sécurité du ministère de la défense (DSCA), les évaluations du QME relèvent du secret défense. Après qu’une décision de QME a été prise relativement à un projet de vente particulier, la DSCA se borne à inclure une ligne dans l’avis à destination du congrès qui dit simplement: «Le projet de vente ne modifiera pas l’équilibre militaire de base dans la région.» 

Les législateurs ont modifié ou tenté de modifier certains aspects de la loi de 2008. La Loi sur le partenariat stratégique entre les États-Unis et Israël (L.P. 113‐296) a modifié l’article 36 de l’AECA pour exiger que l’administration justifie en quoi, «La capacité d’Israël de répondre aux capacités améliorées fournies par une exportation donnée reste intacte». 

Aide Militaire Bilatérale Américaine à Israël

Depuis 1999, l’aide des États-Unis à Israël est décrite dans des protocoles d’accord (MOU = Memoranda of Understanding) de gouvernement à gouvernement. Les protocoles ne sont pas des accords juridiquement contraignants comme les traités et n’exigent pas la ratification du Sénat. En outre, le Congrès peut modifier le niveau annuel des autorisations de dépenses ou fournir des crédits supplémentaires. Néanmoins, ces protocoles ont par le passé eu une influence importante sur l’aide américaine à Israël. C’est ainsi qu’en 2020, la loi sur l’autorisation de défense nationale (NDAA  = National Defense Authorization Act) P.L. 116-283, rapporteur William M. (Mac) Thornberry, dont l’article 1273 autorisait «au moins» 3,3 milliards de dollars annuels pour Israël jusqu’en 2028, était parfaitement conforme au MOU en vigueur et a d’ailleurs chaque année été rigoureusement respecté – sauf en 2024, où le plafond était crevé suite au 7 octobre.

Bref historique des MOU 

Conclu sous l’administration Clinton, le premier protocole décennal (1999 – 2008), dit « Accord de lissage », représentait un engagement politique à fournir à Israël au moins 26,7 milliards de dollars en aide économique et militaire (dont 21,3 milliards en aide militaire). Le protocole se substituait à toutes les aides précédentes. En 2007, l’administration de George W. Bush et le gouvernement israélien concluaient un deuxième protocole d’accord prévoyant une aide militaire de 30 milliards de dollars pour la période s’étalant de 2009 à 2018. Aux termes de cet accord, Israël était explicitement autorisé à continuer de dépenser jusqu’à 26,3 % de l’aide américaine pour l’équipement fabriqué en Israël (connu sous le nom d’approvisionnement off-shore ou OSP – discuté ci-dessous). L’accord stipule que « les deux parties reconnaissent que ces niveaux de financement sont assujettis à l’autorisation et à la disponibilité de fonds à cette fin ». 

Le protocole d’accord (MOU) actuellement en vigueur 

Lors d’une cérémonie de signature au département d’État le 14 septembre 2016, les représentants des gouvernements américain et israélien signaient un nouveau protocole couvrant la période de 2019 à 2028. Aux termes de ce troisième accord, les États-Unis s’engagent, sous réserve des crédits du Congrès, à fournir 38 milliards de dollars en aide militaire (33 milliards de dollars en subventions, plus 5 milliards en crédits de défense pour les programmes de défense antimissile). Selon les termes du MOU, « les États-Unis et Israël s’engagent conjointement à respecter les niveaux de FMF spécifiés, et à ne pas chercher à modifier les niveaux de FMF pendant la durée du protocole».

Les termes de ce troisième plan diffèrent des précédents sur les points suivants: 

• Comme vu plus haut, Israël n’aura plus la possibilité d’utiliser l’argent américain pour acheter à ses propres entreprises, ce type d’utilisation des fonds américains va tomber à zéro selon le profil présenté dans le graphique ci-dessous: 

Désormais, Israël devra rendre un compte détaillé de l’utilisation des fonds alloués par les États-Unis. Mais comme vu également, les entreprises israéliennes se sont déjà organisées pour contourner cette disposition.

• Défense antimissile. L’Administration s’engage à demander chaque année 500 millions de dollars en financement de programmes de défense antimissile israéliens comportant des éléments américains (comme le Dôme de fer, les Arrow II et III et Fronde de David). Les précédents protocoles n’incluaient pas le financement de la défense antimissile qui faisait l’objet de tractation à part entre le Congrès et les administrations successives. Dans des circonstances exceptionnelles (p. ex., un conflit armé majeur impliquant Israël), l’accord stipule que les deux parties peuvent s’entendre sur le soutien des États-Unis au-delà du plafond annuel de 500 millions de dollars: au cours de l’exercice 2022, le Congrès a affecté 1 milliard de dollars supplémentaires en financement de la défense antimissile à Israël (voir le tableau 4). 

Israël est le plus grand bénéficiaire du FMF, l’aide représente environ 16 % du budget total de la défense israélienne. Les dépenses de défense d’Israël en pourcentage de son produit intérieur brut (5,17 % en 2021) sont parmi les plus élevées au monde.

Consolidation des Cash Flow

Les versements annuels, même importants, ne sont pas adaptés pour lancer de grands projets pluriannuels, c’est pour cela qu’il a été autorisé par les Américains de consolider ces Cash Flow sous forme de crédit. La section 23 de l’AECA (22 U.S.C. §2763) autorise le président à financer les «l’acquisition de produits de défense, de services de défense et de services de conception et de construction par des pays étrangers et des organisations internationales amis, selon les modalités qu’il détermine conformément aux exigences du présent article». Les administrations successives ont utilisé ce pouvoir pour permettre à Israël d’utiliser les versements du FMF pour financer des achats pluriannuels par voie de crédits, plutôt que d’avoir à payer le montant total de ces achats d’un coup (voir l’encadré ci-dessous). Connu sous le nom de «cash flow financing» (ou consolidation des flux de trésorerie), cet avantage permet à Israël de négocier d’importants achats d’armes avec les fournisseurs américains de la défense, les paiements s’étalant sur une longue période.

Aux origines de la consolidation des flux de trésorerie en faveur d’Israël 

Les États-Unis ont commencé à autoriser des ventes à crédit à Israël pour l’aider à reconstituer ses capacités militaires après la guerre de 1973 avec l’Égypte et la Syrie. Le Congrès a affecté 2,2 milliards de dollars à Israël  dans le cadre de la Loi d’aide d’urgence pour la sécurité de 1973 P.L. 93-199. L’article 3 de cette loi stipule que « Les crédits [prêts ou subventions] militaires étrangers accordés à Israël sur ces fonds sont fournis aux conditions que le président peut déterminer et sans égard aux dispositions de la Loi sur les ventes militaires étrangères telle que modifiée ». À l’époque, la Loi sur les ventes militaires étrangères de 1968 (modifiée en 1971 et précurseur de la Loi sur le contrôle des exportations d’armes de 1976) limitait le montant annuel du crédit pour les ventes militaires étrangères qui pouvait être accordé à un bénéficiaire à 250 millions de dollars par année au maximum. En vertu des dispositions du P.L. 93-199, le président Nixon, dans deux décisions distinctes (avril et juillet 1974), a attribué à Israël les 2,2 milliards de dollars dont 1,5 milliard sous forme de  subventions, soit la plus importante aide accordée par les États-Unis à Israël à l’époque. Les 700 millions de dollars restants ont été alloués sous forme de crédit. Selon le New York Times, l’administration Ford a conclu un nouvel accord de vente d’armes avec Israël un an et demi plus tard, prévoyant que « le coût du nouvel équipement militaire serait couvert par l’aide importante approuvée par la session du Congrès qui vient de s’achever, ainsi que par celle qui sera approuvée par les futurs Congrès ».

La consolidation des flux de trésorerie et ses dérivés ont également permis à Israël d’utiliser des sources de financement externe approuvées par le gouvernement américain pour soutenir l’acquisition de grands systèmes de défense américains, tels que les avions de combat. Depuis l’achat de F-16D auprès de Lockheed Martin il y a plus de 20 ans à l’acquisition en cours du F-35, les États-Unis ont utilisé ce qu’on appelle le «programme des paiements différés». Ce programme permet à Israël de reporter les paiements dus en vertu de sa Letter of Offer and Acceptance (LOA = contrat entre deux États) pour les F-35 et d’utiliser les versements du FMF des années suivantes pour effectuer des paiements conformément à un calendrier de paiement prédéterminé. Dès qu’un paiement donné est reporté par Israël, une banque privée (dans le cas du F-35, un petit consortium dirigé par la Citibank) paie intégralement Lockheed Martin et Lockheed Martin cède à la banque son droit d’être payée par le gouvernement des États-Unis. En 2021, le «cabinet de sécurité» d’Israël (connu officiellement sous le nom de Comité ministériel sur la défense) a approuvé un calendrier visant à étaler plus de 9 milliards de dollars en anticipation des versements futurs du FMF pour financer les achats de divers systèmes d’armes américains tels que l’hélicoptère de transport lourd Sikorsky CH- 53K et d’avions F-35 supplémentaires (voir ci-dessous). En 2021, divers articles de presse rapportaient que le gouvernement israélien cherchait à échelonner les paiements dans le cadre du programme de paiements différés pour aider à financer ces prochaines acquisitions militaires. 

Dans les cas de ventes d’armes américaines à Israël dans lesquelles Israël et les États-Unis cherchent à exécuter des accords de livraison au-delà du champ d’application du protocole actuel (soit après l’exercice 2028 ou au-delà des 33 milliards de dollars promis), le gouvernement américain a établi un «Special Billing Arrangement» ou SBA avec Israël. Selon la DSCA (Defense Security Cooperation Agency), les SBA ont pour but «d’améliorer la gestion de trésorerie des partenaires éligibles au FMS». Dans le cadre d’un SBA, Israël peut utiliser des réserves nationales de liquidités pour répondre aux besoins de financement associés à un achat d’armes (p. ex., fonds pour couvrir les sommes restant dues en cas de projet arrêté avant terme) qui dépassent le montant des fonds inscrits dans le présent protocole ou la durée de celui-ci.

Paiement en début de période sur un compte portant intérêt

Depuis l’exercice 1991 (P.L. 101-513), le Congrès a habilité Israël à percevoir son aide en une seule fois au cours du premier mois de l’exercice. La Loi de finances consolidée, 2023 58 P.L. 117-328 (ci-après dénommée «Loi de crédits consolidés de l’exercice 2023») stipule: «Les fonds affectés à cette rubrique ne peuvent être décaissés que pour des subventions accordées à Israël et doivent être versés dans les 30 jours suivant l’entrée en vigueur de la présente loi.» Une fois décaissée, l’aide militaire d’Israël est transférée sur un compte portant intérêt auprès de la Réserve fédérale des États-Unis. Israël a utilisé les intérêts perçus sur sa subvention FMF pour rembourser, entre autres, sa dette bilatérale (non garantie) envers des organismes gouvernementaux américains qui, selon le département du Trésor américain, s’élevait à 7,9 millions de dollars en septembre 2021. Israël ne peut pas utiliser les intérêts pour l’acquisition de matériel de défense en Israël.

[FG: autrement dit, non seulement le gouvernement américain s’engage à verser une aide, mais cette aide porte intérêt au profit d’Israël]

Périodes de révision plus courtes au Congrès (Congressional Review Period) 

Selon les dispositions de l’AECA (Arms Export Control Act), Israël, ainsi que les États membres de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN), le Japon, l’Australie, la Corée du Sud et la Nouvelle-Zélande (communément appelés OTAN+5) ont des périodes de révision plus courtes au Congrès (15 jours au lieu de 30) et des seuils de notification en dollars plus élevés que ce qui est applicable à d’autres pays pour les ventes d’armes entre États ou ce qui a cours dans les usages commerciaux. 

[FG: En droit privé, on peut penser au délai de rétractation du consommateur. Ceci signifie que le Congrès a moins de temps pour annuler ou revenir sur une aide décidée lors d’une précédente cession, cette disposition joue en période de changement de majorité, par exemple, on pourrait imaginer que le nouveau Congrès sous Trump revienne sur l’aide accordée à l’Ukraine, de plus, les seuils d’annulations pour les OTAN + 5 sont plus élevés, c’est-à-dire que le Congrès ne peut même pas revenir en arrière sur des aides inférieures au seuil de révision; tout ceci sécurise l’aide apportée à Israël]

Chasseur interarmées F-35

• Israël aurait utilisé ses avions F-35 pour mener des frappes aériennes en Syrie.
• En mars 2021, des F-35 israéliens auraient intercepté deux drones iraniens (transportant une cargaison de pistolets probablement destinés à des militants palestiniens) alors que les drones se trouvaient en dehors de l’espace aérien israélien.

Le projet F-35 du ministère de la Défense est un programme de coopération international dans lequel Israël (et Singapour) est considéré comme «participant à la coopération en matière de sécurité» sans être partenaire du développement technique. Israël n’est pas habilité à affecter du personnel au siège du projet en Virginie et ne reçoit pas de retours techniques complets. Le gouvernement américain et Lockheed Martin conservent l’accès exclusif au code logiciel du F-35, qu’Israël n’est pas autorisé à modifier.

Malgré ces limitations, la participation d’Israël au programme F-35 est importante, les entreprises israéliennes fabriquant des ensembles de voilure (IAI) et des casques (Elbit Systems). Israël a obtenu un accès important au développement du F-35 et la capacité de personnaliser ses avions avec des systèmes C4 (command, control, communications, computers) fabriqués en Israël, à condition que le codage logiciel soit fait par les États-Unis. En 2018, la marine américaine a attribué à Lockheed Martin un contrat de 148 millions de dollars pour «la certification d’armes propres à Israël, de kits de modification et d’analyses de guerre électronique». Les mises à jour logicielles (appelées Block 3F+) ajoutées au principal ordinateur des F-35 israéliens faciliteraient l’«utilisation d’équipements électroniques et d’armes conçus par Israël», permettant ainsi à Israël d’ «utiliser sa propre nacelle de brouillage et l’emport des missiles air-air et des munitions guidées d’origine israélienne».En décembre 2021, le ministère de la Défense a attribué un contrat de 49 millions de dollars à Lockheed Martin pour soutenir les travaux sur «une variante F-35 «adaptée» pour un client du FMS non divulgué», probablement Israël.

KC-46A Pegasus

Afin d’étendre la portée de sa capacité d’attaque aérienne et d’améliorer la mobilité du personnel, Israël a entrepris l’achat du «Pegasus» multirôle de Boeing. Le Pegasus peut ravitailler tous les types d’aéronefs militaires américains et alliés, et transporter des passagers, du carburant et de l’équipement. La force aérienne israélienne a acheté sa flotte actuelle de ravitailleur en vol (Boeing 707 convertis) dans les années 1970. Selon certaines sources, le KC-46A peut «faire le plein d’autres aéronefs tout en étant simultanément ravitaillé par un autre KC-46, une capacité que le Boeing 707 ne possédait pas. Cela étend théoriquement sa portée à l’infini».

En mars 2020, la DSCA  (Defense Security Cooperation Agency) informait le Congrès d’une vente prévue à Israël de huit Boeing «Pegasus» KC-46A pour un montant estimé à 2,4 milliards de dollars. Israël est le deuxième pays approuvé par les États-Unis à recevoir le KC-46A, après le Japon.

En février 2021, Israël a signé une lettre (LOA) pour deux KC-46A et, en janvier 2022, une deuxième lettre pour deux exemplaires supplémentaires. Au cours des négociations entre Israël et Boeing, certains législateurs ont cherché à accélérer la livraison des ravitailleurs. En janvier 2022, cinq députés ont écrit au président Biden en ce sens, une démarche renouvelée en avril de la même année.

Fin d’août 2022, Boeing et Israël signaient un contrat pour quatre KC-46A ainsi que les services de maintenance, de logistique et de formation connexes, pour un montant de 927 millions de dollars. Le ministre de la Défense d’alors, Benny Gantz, a remercié le ministère de la Défense pour avoir approuvé l’accord qui, selon lui, comprenait «la mise en œuvre accélérée du FMF». Israël pourrait utiliser le KC-46A pour ravitailler ses chasseurs F-35, une capacité clé dans la projection de force vers l’Iran et ailleurs.

La livraison des Pegasus pourrait intervenir en 2026, bien que le gouvernement israélien ait cherché à accélérer ce calendrier.

CH-53K hélicoptères de transport lourd 

Depuis 1969, l’armée de l’air israélienne utilise ses hélicoptères Sikorsky Yasur (CH-53D) pour le transport de troupes et d’équipements. Pour mettre à niveau sa flotte, Israël a opté pour le CH53K «King Stallion» de Sikorsky. En 2021, la DSCA a informé le Congrès d’une vente prévue à Israël de 18 CH-53 K pour un coût estimé à 3,4 milliards de dollars.

Fin de 2021, Israël a signé un accord avec les États-Unis pour l’achat de 12 CH-53K pour 2 milliards de dollars (avec une option d’achat pour six hélicoptères supplémentaires). En février 2022, la société Sikorsky de Lockheed Martin avait conclu un contrat avec Israël pour produire les quatre premiers exemplaires pour 372 millions de dollars.

La livraison est prévue entre 2025 et 2026. Selon un rapport, l’armée de l’air israélienne pourrait être confrontée à une «trou capacitaire» si elle était contrainte de retirer ses actuels Yasur avant de pouvoir prendre livraison des CH-53 K, processus qui pourrait prendre du temps compte tenu du besoin d’Israël de personnaliser la plateforme.

Surplus militaires

Le programme des articles de défense excédentaires (EDA = Excess Defense Articles) offre aux États-Unis une voie pour soutenir sa politique étrangère en aidant les nations alliées tout en réduisant son arsenal périmé ou excédentaire. Ce programme, géré par la DSCA, permet aux États-Unis d’équiper ses Alliés, soit à des taux réduits, soit sans frais.

En tant qu’allié majeur hors OTAN, Israël est éligible à une aide extérieure en vertu de l’article 516a) du Foreign Assistance Act (FAA) et de l’article 23a) de l’AECA. Selon la DSCA, de 2010 à 2020, Israël a reçu au moins 385 millions de dollars d’EDA.

Origines du statut d’allié majeur hors OTAN d’Israël

Le 4 novembre 1986, le président Reagan signait l’Acte d’autorisation de défense nationale pour l’exercice 1987 P.L. 99-661. Dans son article 1105, le Congrès appelait à une plus grande coopération en matière de défense entre les États-Unis et les pays que le secrétaire à la Défense pourrait désigner comme « principal allié hors OTAN » (MNNA = major non-NATO ally). Cette coopération devait permettre un financement américain pour la recherche et le développement conjoints ainsi que pour la production d’équipements de défense américains. En février 1987, les États-Unis ont accordé à Israël le statut de MNNA avec plusieurs autres pays (l’Égypte, le Japon, la Corée du Sud et l’Australie). Selon des articles de presse publiés à l’époque, en l’absence d’un accord de défense mutuelle entre les États-Unis et Israël, les partisans d’Israël avaient préconisé que ce pays bénéficie d’« égalité de traitement » pour certains avantages militaires spéciaux (comme la possibilité de soumissionner sur des contrats de défense américains), que les alliés de l’OTAN. Une dizaine d’années plus tard, le Congrès adoptait une loi visant  à encore renforcer le statut de MNNA d’Israël. En 1996, l’article 147 de la P.L. 104-164 a modifié le Foreign Assistance Act de 1961 en exigeant que le président informe le Congrès 30 jours avant de désigner un pays comme MNNA. Selon la loi, Israël, comme plusieurs autres pays, était «réputé avoir été désigné par le président à compter de la date d’entrée en vigueur du présent article et le président n’est pas tenu de le notifier au Congrès ».

Le Congrès et les administrations successives ont montré un soutien ferme aux projets de défense antimissile conjoints américano-israéliens conçus pour contrer une gamme diversifiée de menaces. En raison de la prolifération des armes iraniennes et de la propagation rapide de la technologie des drones dans tout le Moyen-Orient, Israël est confronté à un éventail d’acteurs  – étatiques ou non –  en possession de missiles de précision sophistiqués, de véhicules aériens sans pilote (UAV = unmanned aerial vehicles) et de roquettes guidées et non guidées. Alors que les menaces à court terme de missiles et de roquettes à courte portée lancés par des acteurs non étatiques tels que le Hamas et le Hezbollah demeurent, l’évolution des proxys iraniens en Syrie, en Irak et au Yémen, ainsi que les progrès réalisés par l’Iran dans le domaine balistique, ont créé de nouvelles menaces pour la sécurité d’Israël.

En 2022 et 2023, le transfert continu de drones de l’Iran vers la Russie (et peut-être des missiles balistiques à courte portée) semble avoir encore accru les préoccupations des États-Unis et d’Israël au sujet des capacités de l’Iran. Alors que les UAV iraniens subissent un taux élevé d’interception, leur faible coût et leur facilité de remplacement ont permis à la Russie de les utiliser pour saturer les défenses aériennes. L’Ukraine a demandé à plusieurs reprises la coopération d’Israël pour renforcer ses défenses aériennes contre les attaques russes et les drones fabriqués en Iran (voir ci-dessous). 

Le Congrès fournit régulièrement des fonds pour les programmes de défense antimissile israéliens et américano-israéliens dans les projets de loi d’autorisation de financement. Israël et les États-Unis contribuent chacun financièrement à plusieurs systèmes d’armes et participent au codéveloppement, à la coproduction et/ou au partage de technologies en lien avec ceux-ci. Depuis 2001, Israël et les États-Unis ont mené un exercice biennal conjoint de défense antimissile balistique, appelé Juniper Cobra, pour travailler à l’intégration de leurs armes, radars et autres systèmes.

La section suivante fournit une vue d’ensemble du réseau de défense à quatre couches d’Israël: Dôme de Fer (courte portée), Fronde de David (basse à moyenne portée), Arrow II (haute-atmosphérique) et Arrow III (exo-atmosphérique). En plus de ces systèmes existants, Israël, l’U.S. Missile Defense Agency et divers entrepreneurs privés de la défense travaillent sur des systèmes de nouvelle génération, comme le Arrow IV90 et divers systèmes laser au sol-air et à air-air, dont l’Iron Beam (voir ci-dessous).

Dôme de Fer

Le Dôme de Fer est un système anti-roquette, anti-mortier et anti-artillerie à courte portée (de 2,5 à 43 miles) développé par l’israélien Rafael Advanced Defense Systems et initialement produit en Israël. Le système de visée et le radar du Dôme de fer sont conçus pour tirer ses intercepteurs Tamir uniquement sur les projectiles entrants qui représentent une menace pour la zone protégée (généralement, des sites stratégiquement importants, ou des zones habitées). Israël peut déplacer les batteries du dôme de fer lorsque les menaces changent (il existe également une variante maritime du dôme de fer). Israël en a déployé au moins dix batteries à travers le pays, chacune conçue pour défendre une zone  de 60 milles carrés. Le ministère de la Défense d’Israël affirme que le Dôme de fer a intercepté avec succès 97% de toutes les cibles engagées lors de la confrontation de l’été 2022 avec le Jihad islamique palestinien (JIP). 

Coproduction et financement U.S.

À ce jour, les États-Unis ont fourni près de 3 milliards de dollars à Israël pour des batteries du dôme de fer, des intercepteurs, des coûts de coproduction et des frais généraux d’entretien (voir le tableau 4). Étant donné que le Dôme de fer a été développé par Israël seul, Israël a initialement conservé les droits exclusifs sur la technologie. De leur côté, les États-Unis ont commencé dès 2011 à soutenir financièrement son développement, et se sont montrés intéressés à devenir un partenaire dans sa production. Le Congrès a ensuite appelé à un partage de la technologie et à une coproduction avec les États-Unis. 

En mars 2014, les gouvernements américain et israélien ont signé un accord de coproduction pour permettre la fabrication des composants du système aux États-Unis, tout en accordant à l’Agence américaine de défense antimissile (MDA = Missile Defense Agency) un accès complet à la technologie. L’américain Raytheon est devenu le partenaire de Rafael dans la coproduction. En 2020, les deux sociétés ont formé une coentreprise constituée aux États-Unis sous le nom de «Raytheon Rafael Area Protection Systems (R2S)». Les intercepteurs (la version américaine du Tamir est le SkyHunter) sont fabriqués à l’usine de Raytheon à Tucson, en Arizona, puis assemblés en Israël. Israël conserve également la capacité de fabriquer des Tamir en Israël. 

Acquisition du dôme de fer par l’armée américaine 

Les États-Unis ont commencé à s’intéresser au Dôme de fer lorsqu’ils se sont rendu compte que leurs troupes déployées au Moyen-Orient étaient exposées et extrêmement vulnérables aux menaces balistiques émergentes. Le Congrès a ordonné à l’armée de prendre des mesures conservatoires quitte à se pour se procurer des systèmes à l’étranger. La section 112 de loi d’autorisation de défense nationale John S. McCain pour l’exercice 2019, P.L. 115-232, exigeait du secrétaire à la Défense qu’il vérifie s’il était nécessaire que l’armée américaine déploie une capacité de défense antimissile provisoire (site fixe, capacité de défense contre les missiles de croisière) et, dans l’affirmative, qu’elle déploie des batteries en conséquence. En réponse, l’armée américaine a acheté deux batteries Dôme de Fer à Rafael pour un coût de 373 millions de dollars. L’Armée a justifié l’achat en arguant du taux d’interception élevé du système et du faible coût unitaire de l’intercepteur Tamir par rapport aux systèmes américains existants. Après avoir testé divers systèmes, en septembre 2021, l’Armée de terre des États-Unis fixait son choix sur le système Enduring Shield de Dynetics, de préférence au le Dômes de Fer. Les batteries du dôme déjà acquises sont à présent stockées à la base conjointe Lewis-McChord à Washington. La Loi d’autorisation de défense nationale pour l’exercice 2022, P.L. 117-81, revient sur l’autorisation de 2019 pour l’achat de deux batteries supplémentaires du Dôme de fer. Le Corps des Marines évalue actuellement la capacité d’interception à moyenne portée du Dôme: un test a été réalisé avec succès sur une version tractée du Dôme – plus adaptée aux missions des Marines.

David’s Sling  – Fronde de David

En août 2008, Israël et les États-Unis ont signé un accord pour le développement conjoint du système Fronde de David (Magic Wand côté américain). Il s’agit d’un système de courte/moyenne portée conçu pour contrer les roquettes à longue portée et les missiles de croisière plus lents tirés à des distances de 25 à 186 milles, comme ceux possédés par l’Iran, la Syrie et le Hezbollah au Liban. Le David Sling est conçu pour intercepter des missiles dont la portée et la trajectoire rendent difficile ou impossible leur interception par le Dôme de Fer ou l’Arrow. Il a été développé conjointement par Rafael Advanced Defense Systems et Raytheon. Le David utilise le missile Raytheon Stunner, et chaque lanceur peut contenir jusqu’à 16 missiles. En avril 2017, Israël déclarait le David opérationnel, affirmant que «deux batteries suffisent pour couvrir l’ensemble d’Israël».

Depuis l’exercice 2006, les États-Unis ont contribué à hauteur de 2,4 milliards de dollars au développement du David (voir le tableau 4). En juin 2018, les États-Unis et Israël ont signé un accord de coproduction pour la fabrication conjointe du Stunner. Certains composants de l’intercepteur sont fabriqués à Tucson, en Arizona, par Raytheon.

Arrow et Arrow II

Dans le cadre d’un accord de 1986 permettant à Israël de participer à l’Initiative de défense stratégique (SDI), les États-Unis et Israël ont co-développé différentes versions du missile antibalistique Arrow et, depuis 1988, se sont engagés dans un développement conjoint. Le missile Arrow est conçu pour contrer les missiles balistiques à courte portée. Les États-Unis ont financé un peu moins de la moitié des coûts annuels du développement du système d’armes Arrow, le reste étant fourni par Israël. La contribution financière totale des États-Unis (pour tous les systèmes Arrow) a dépassé 4,5 milliards de dollars (voir le tableau 3). Le système a été testé avec succès et a été mis en service en 2000 en Israël. 

Arrow II est un projet de missile conjoint de Boeing et de l’Israélien IAI (officiellement appelé Programme d’amélioration du système Arrow ou ASIP), conçu pour l’interception des missiles balistiques à longue portée. Une batterie Arrow II est prévue pour protéger de grandes étendues de territoire israélien. En mars 2017, des médias ont rapporté le premier usage connu de l’Arrow II, affirmant que l’Arrow II avait intercepté avec succès un missile sol-air syrien (SAM) qui avait été tiré sur un avion israélien revenant d’une opération en Syrie.

En août 2020, près de 20 ans après que le premier système Arrow soit entré en service, Israël a testé avec succès le système Arrow II. Selon le compte rendu de l’essai, le missile Arrow II «a réussi à intercepter un missile simulé de longue portée de type Sparrow, semblable aux missiles dont dispose l’Iran…»

Système de défense antimissile à haute altitude (Arrow III) 

Dans la perspective d’une menace nucléaire de l’Iran, Israël était en quête d’un intercepteur aux capacités supérieures à celles de l’Arrow 2 en terme d’altitude et de portée. En octobre 2007, les États-Unis et Israël ont convenu de créer un comité chargé d’évaluer la proposition israélienne «Arrow III», un système de haute technologie conçu pour intercepter des missiles balistiques à moyenne portée hors de l’atmosphère. En 2008, Israël a décidé de commencer le développement du Arrow III et les États-Unis ont accepté de cofinancer son développement alors qu’Israël avait refusé de donner suite à la proposition de Lockheed Martin et du Département d’État d’acheter le THAAD (Terminal High-Altitude Area Defense). 

L’Arrow III, fabriqué, comme l’Arrow II, par IAI et Boeing, est opérationnel depuis janvier 2017. Les États-Unis et Israël ont signé un accord de coproduction pour l’Arrow III en juin 2019; leur coproduction des composants d’Arrow III est en cours. Une filiale américaine de l’IAI, Stark Aerospace Inc., basée à Columbus, au Mississippi, produit des lanceurs pour le système Arrow III. Depuis le début du codéveloppement en 2008, le Congrès a affecté 1,4 milliard de dollars à l’Arrow III (voir le tableau 4). En janvier 2022, Israël a testé avec succès le système Arrow III et a fait état de percées dans la détection algorithmique des projectiles entrants et le calcul des trajectoires d’interception. 

Système Israélien d’interception laser à haute énergie Iron Beam (faisceau de fer) 

En 2014, Rafael Advanced Defense Systems a annoncé que l’entreprise développait un système d’interception mobile au sol à haute énergie laser (HEL). Après huit ans de développement, Israël a publiquement démontré les capacités d’Iron Beam en 2022. Iron Beam est capable de détecter une roquette, un obus ou un drone en approche, puis focalise deux lasers à haute énergie électrique sur la cible, la détruisant à une distance de 2,7 milles. Si elle est devient opérationnelle, l’Iron Beam pourrait améliorer considérablement les défenses nationales d’Israël contre les RAM (Roquette + Artillerie + Mortier) et les drones. Chaque utilisation reviendrait à entre deux et quatre dollars, à comparer aux dizaines de milliers de dollars d’un intercepteur conventionnel. Cependant, les systèmes d’interception HEL ne remplacent pas nécessairement le système de défense multicouche actuel d’Israël; ils sont complémentaires. Les systèmes laser sont difficiles à utiliser par mauvais temps et leur portée est généralement plus courte que celle des systèmes cinétiques existants. De plus, si Israël devait faire face à un barrage de RAM ou à une nuée de drones, il aurait besoin d’un certain nombre de batteries HEL pour protéger le territoire national. En décembre 2022, Lockheed Martin et Rafael ont signé un accord de collaboration pour développer et fabriquer conjointement un système HEL à partir « des bases développées indépendamment par RAFAEL et la Direction de la recherche et du développement en matière de défense (DDR&D) du ministère de la Défense israélien dans le cadre du projet IRON BEAM ». En mars 2023, le gouvernement américain n’a toujours aucun rôle officiel dans ce partenariat d’entreprise privée. Lors de la visite du président Biden en Israël à l’été 2022, plusieurs sources ont indiqué que le gouvernement israélien avait l’intention de demander l’aide des États-Unis pour le programme HEL. Quelques semaines plus tard, un autre rapport indiquait que même si aucun accord de financement entre gouvernements n’avait été conclu pendant la visite, « on s’attendait à ce que le gouvernement américain s’immisce dans le développement des systèmes d’une manière ou d’une autre ». Comme il est indiqué ci-dessous, la loi d’autorisation de défense nationale James M. Inhofe de la cession 2023 élargit le programme américano-israélien de défense contre les systèmes aériens sans pilote aux « capacités à énergie dirigée ». 

Arsenal d’urgence américain prépositionné en Israël

Au début des années 1980, les dirigeants israéliens ont cherché à élargir ce qu’ils appelaient leur «collaboration stratégique» avec l’armée américaine en invitant les États-Unis à stocker des armes et du matériel sur les bases israéliennes. À partir de 1984, les États-Unis ont commencé à stocker du matériel militaire en Israël, mais qui ne pouvaient pas être utilisées par les forces de défense israéliennes (FDI). En 1989, l’administration de George H.W. Bush a modifié les conditions d’utilisation de ces arsenaux de façon à permettre à Israël d’y accéder dans des situations d’urgence. À l’époque, les États-Unis tentaient de vendre des chars M1A1 à l’Arabie saoudite et les responsables américains cherchaient à obtenir l’assentiment d’Israël. 

La section 514 du FAA (Foreign Assistance Act ) de 1961 (22 U.S.C. §2321h) prévoit que des arsenaux de réserve américains puissent être transférés à un État étranger par  l’intermédiaire d’une vente (FMS) ou par le biais d’une aide militaire (FMF). Chaque année, le Congrès indique par une loi d’autorisation, la valeur des actifs qui peuvent être transférés aux alliés (WRSA = War Reserves Stock Allies) (voir ci-dessous). Les États-Unis conservent la propriété des WRSA, et cette propriété doit être transférée avant que le pays étranger puisse les utiliser. La Loi de financement de 2022 a prolongé l’autorisation de WRSA-Israël (WRSA-I) jusqu’à 2025.

Jusqu’en 2021, le programme WRSA-Israël était géré par le commandement européen des États-Unis (EUCOM). Depuis, le Central Command (CENTCOM) des États-Unis gère le programme, grâce auquel les États-Unis entreposent en Israël des missiles, des véhicules blindés et des munitions d’artillerie. Selon un officier israélien en 2010, «Officiellement, tout cet équipement appartient à l’armée américaine… Toutefois, en cas de conflit, les FDI [Forces de Défense Israéliennes] peuvent demander la permission d’utiliser une partie du matériel». Selon un expert, «WRSA-I est une aubaine stratégique pour Israël. Le processus est simplifié: aucun préavis de 60 jours n’est requis au Congrès, et il n’y a pas d’attente pour la livraison.»  En février 2019, dans le cadre de l’exercice militaire bilatéral Juniper Falcon 2019, des officiers de la 405e Brigade de soutien sur le terrain de l’armée ont simulé un transfert de munitions du WRSA-I au contrôle des forces de défense israéliennes (voir figure 10).

Depuis 1989, Israël a demandé l’accès aux stocks à au moins deux reprises: 

• Pendant la guerre de l’été 2006 entre Israël et le Hezbollah, Israël avait demandé aux États-Unis d’accélérer la livraison de munitions à guidage de précision. L’administration George W. Bush a évité de passer par le Congrès et les lourdeurs de l’AECA (Arms Export Control Act), préférant autoriser Israël à accéder au WRSA-I. 
• En juillet 2014, lors des opérations militaires israéliennes contre le Hamas dans la bande de Gaza, le ministère de la Défense a autorisé Israël à prélever sur les stocks, payés avec des FMF, pour reconstituer les munitions de 120 mm des chars et les chargeurs de 40 mm des lance-grenades. 

Inversement, en 2022 et 2023, les États-Unis auraient prélevé 300 000 obus de 155 de la WRSA-I (et du matériel des stocks en Corée du Sud) pour l’envoyer en Ukraine. Les responsables israéliens ont accédé à la demande du Pentagone afin d’éviter une confrontation avec les États-Unis et parce que, selon un responsable israélien, «ce sont leurs munitions et ils n’ont pas vraiment besoin de notre permission pour les prendre». 

De temps à autres, le Congrès passe une loi autorisant l’armée américaine à augmenter la valeur du matériel entreposé en Israël. Selon la DSCA, «Il faut bien comprendre qu’il ne s’agit pas de dépenses nouvelles. Il s’agit simplement d’autoriser un niveau de stock plus élevé».

Accumulation de munitions à guidage de précision pour Israël 

Depuis 2014, Israël demande régulièrement aux Américains d’augmenter leurs stocks de munitions à guidage de précision (PGM) sur le sol israélien, pour parer aux urgences contre des acteurs étatiques ou non (Hezbollah, Hamas …). La section 1273 de la P.L. 115-232, la loi d’autorisation de défense nationale John S. McCain de 2019, autorise le président à effectuer une évaluation conjointe du nombre et du type de PGM nécessaires à Israël en cas de guerre prolongée. 

Article 1275 de la P.L. 116-283, l’NDAA 2021, a modifié l’article 514 de la FAA (pour une période de trois ans seulement) afin de permettre au président de transférer des PGM à Israël sans égards pour les limites annuelles des transferts ni sur celle du niveau de stock atteint, pourvu que cela ne nuise pas à la dotation de l’US Army et n’entame pas sa capacité de combat. Cette disposition exige que le président certifie au Congrès que tout transfert satisfait à ces conditions statutaires. Elle réclame également de procéder à une nouvelle évaluation de la quantité et du type de PGM nécessaires pour Israël en cas de guerre prolongée. 

Pour les années 2024 à 2030, les planificateurs de la défense israélienne auraient donné la priorité au réapprovisionnement des stocks de PGM, par des achats conséquents auprès des États-Unis.

Pour autant que les stratèges américains aient chaque année utilisé les autorisations de transfert au maximum, la valeur des arsenaux américains en Israël devrait approcher en monnaie courante les 4,4 milliards de dollars. Voici l’historique des autorisations: 

• FY1990: P.L. 101-167, Foreign Operations, Export Financing and Related Programs Appropriations Act, a autorisé 165 millions de dollars pour l’ensemble des programmes de stocks à l’étranger, la liste des pays bénéficiaires comprenant la Thaïlande, les membres de l’OTAN et les pays au statut d’allié majeur hors l’OTAN (Australie, Japon, Corée, Israël et Égypte). Bien que la loi ne précise pas le montant des fonds pour Israël, sur les 165 millions de dollars affectés, 10 millions étaient destinés à la Thaïlande, 55 millions à la Corée du Sud et 100 millions étaient versés à Israël au titre de sa dotation initiale.
• FY1991: P.L. 101-513, the Foreign Operations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Act, a autorisé «pas moins» de 300 millions de dollars en faveur d’Israël. 
• FY1993: P.L. 102-391, the Foreign Operations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Act, a autorisé «pas moins» de 200 millions de dollars. 
• FY1994: P.L. 103-87, the Foreign Operations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Act, a autorisé «un maximum» de 200 millions de dollars.
• FY1995: P.L. 103-306, the Foreign Operations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Act, a autorisé un cumul de 200 millions de dollars pour 1994 et 95.
• FY2007-FY2008: Section 13(a)(2)(A)(i) of the Department of State Authorities Act of 2006 (P.L. 109-472) amended Section 514 of the FAA, as amended (P.L. 87-195; 22 U.S.C. §2321h) a autorisé 200 millions de dollars pour chacune des années 2007 et 2008. 
• FY2011-FY2012: P.L. 111-266, the Security Cooperation Act of 2010, a autorisé 200 millions de dollars pour chacune des années 2011 et 2012.
• FY2014-FY2015: P.L. 113-296, the United States-Israel Strategic Partnership Act of 2014, a autorisé 200 millions de dollars pour chacune des années 2014 et 2015.  
• FY2016-FY2017: Section 7034(k)(11)(B) of P.L. 114-113, the FY2016 Consolidated Appropriations Act, a autorisé 200 millions de dollars pour chacune des années 2016 et 2017. 
• FY2018-FY2019: Section 7034(l)(7) of P.L. 115-141, the FY2018 Consolidated Appropriations Act, a autorisé 200 millions de dollars pour chacune des années 2018 et 2019. 
• FY2019-FY2020: Section 7048(b)(4)(B) of P.L. 116-6, the FY2019 Consolidated Appropriations Act, a autorisé 200 millions de dollars pour chacune des années 2019 et 2020. 
• FY2021-FY2023: Section 7035(b)(3) of P.L. 116-260, the FY2021 Consolidated Appropriations Act, a autorisé 200 millions de dollars pour chacune des années 2021, 2022 et 2023. 
• FY2024-FY2025: Section 7035(b)(3)(B) of P.L.117-103, the FY2022 Consolidated Appropriations Act, a autorisé 200 millions de dollars pour chacune des années 2024 et 2025.

[FG: bien garder en tête qu’il s’agit d’arsenaux qui restent américains même si localisés en Israël, et non à proprement parler, de fournitures d’armes]

Autorisations budgétaires pour la lutte anti-tunnel

En 2016, les gouvernements israélien et américain ont commencé à collaborer à un système de détection des tunnels de contrebande et des tunnels transfrontaliers utilisés (notamment par le Hamas pendant le conflit de l’été 2014) pour infiltrer Israël. Cette technologie utilise des capteurs acoustiques ou sismiques et des logiciels pour détecter les percements. Cette technologie provient sans doute des techniques d’exploration utilisées dans le secteur du pétrole et du gaz naturel.

La section 1279 de la National Defense Authorization Act, P.L. 114-92, de 2016, mettait en place un programme de coopération américano-israélien de lutte contre les tunnels. Elle ouvrait l’utilisation des fonds du compte de la défense pour la recherche, le développement, les essais et l’évaluation (en combinaison avec des fonds israéliens) dans le but de développer des capacités permettant de «détecter, cartographier et neutraliser» les tunnels qui menacent les États-Unis ou Israël. L’autorisation exigeait que le secrétaire à la Défense rapporte au Congrès le partage effectif des coûts de recherche et de développement entre les deux pays. 

Peu à peu, les forces israéliennes se sont faites expertes dans la détection des tunnels. En 2021, Israël a achevé la construction d’une barrière anti-tunnel courant tout le long de la frontière entre Israël et Gaza. Il s’agit d’un mur de béton souterrain de 60 km, équipé de capteurs. La technologie anti-tunnel israélienne aurait détecté des tunnels du Hamas à des profondeurs allant jusqu’à 75 mètres. 

[FG: Le 7 octobre a montré que ce n’était pas là l’investissement le plus judicieux de Tsahal, néanmoins, cela devrait faire réfléchir ceux qui pensent que les Israéliens ont volontairement laissé faire le 7 octobre, voire, que c’est un faux drapeau]

Autorisations budgétaires pour la lutte anti-drone

La technologie des UAV (unmanned aerial vehicle) ayant proliféré dans tout le Moyen-Orient, Israël s’est tourné vers les États-Unis pour contrer la pléthore de systèmes disponibles. Les États étudient diverses méthodes de détection des aéronefs sans pilote (à l’aide de capteurs radio ou optiques) pour ensuite les désactiver, les intercepter, ou les saisir en brouillant leurs communications ou en piratant leurs systèmes électroniques. Plusieurs entreprises israéliennes ont des solutions en développement, notamment: Drone Dome (Rafael), ReDrone (Elbit Systems) et Drone Guard (IAI). Selon un cadre de l’IAI, «La défense contre drone revient cher, les installations à protéger sont nombreuses … Il s’agit d’une course contre la montre tant la technologie des drones évolue rapidement».

Le Congrès a commencé par financer la coopération anti drone américano-israélienne en élargissant le champ d’application du programme anti-tunnel pour l’année fiscale 2019. Puis, par le FY2020 NDAA (P.L. 116-92), le Congrès a créé une autorité distincte (Section 1278), qui autorise le Secrétaire à la Défense à « mener des activités de recherche, de développement, de test et d’évaluation, sur une base conjointe avec Israël, afin d’établir des capacités pour contrer les systèmes aériens sans pilote qui menacent les États-Unis ou Israël ». L’article 1278 exigeait une contribution équivalente de la part du gouvernement israélien et plafonnait la contribution annuelle des États-Unis à 25 millions de dollars. Le Congrès a autorisé le programme jusqu’à l’exercice 2024.

La section 1277 du P.L. 117-263, le James M. Inhofe National Defense Authorization Act pour 2023, modifie encore le programme C-UAS (Counter Unmanned Aerial System), y seront désormais incluses les « capacités à énergie dirigée ». Elle relève également le plafond des contributions annuelles des États-Unis de 25 à 40 millions de dollars. Elle prolonge l’autorisation du programme jusqu’en 2026.

Contrôle des Aides

L’aide américaine et les ventes d’armes à Israël, comme pour les autres pays, sont soumises à la législation américaine. Certains groupes d’intérêt demandent régulièrement au Congrès de veiller à ce que l’aide militaire américaine à Israël soit conforme aux lois et politiques américaines en vigueur et au droit humanitaire international.

Ventes d’armes et utilisation des équipements fournis par les États-Unis

L’accord d’assistance mutuelle en matière de défense de 1952 et les accords d’armement ultérieurs entre Israël et les États-Unis limitent l’utilisation par Israël des équipements militaires américains à des fins défensives. D’une manière générale, L’AECA (22 U.S.C. §2754) autorise la vente de systèmes et de services de défense américains à des fins en principe limitées à la « légitime défense ». L’AECA (22 U.S.C. §2753) stipule que les bénéficiaires ne peuvent pas utiliser ces systèmes d’armes « à des fins autres que celles pour lesquelles [ils ont été] fournis » sans l’accord préalable du président. L’AECA stipule également à l’article 22 U.S.C. §2753 que le consentement du président n’est pas requis pour le transfert par un pays étranger ou une organisation internationale de systèmes de défense vendus par les États-Unis, si le destinataire est un pays membre de l’OTAN ou de l’OTAN +5: Australie, Japon, République de Corée, Israël et Nouvelle-Zélande. La loi stipule que les accords de vente conclus après le 29 novembre 1999 doivent accorder au gouvernement américain le droit de vérifier les « rapports crédibles » selon lesquels des armes auraient été utilisées à des fins non autorisées. La FAA de 1961, telle que modifiée, contient également des dispositions générales sur l’utilisation des équipements militaires fournis par les États-Unis.

[FG: Dans le cas d’Israël, on retrouve le leitmotiv: «Israël a le droit de se défendre» – sans qu’on retrouve le concept de riposte proportionnée, sans non plus qu’on voit la limite jouer en cas d’extension des colonies et d’annexion territoriale. Pour les autres pays, pourquoi ne pas simplement dire que les armes américaines doivent être utilisées conformément aux objectifs stratégiques des États-Unis?]

Section 502B de la loi sur l’aide à l’étranger

La section 502B(a)(2) de la FAA (22 U.S.C. §2304(a)(2)) stipule qu’en l’absence de certaines dérogations présidentielles dues à des circonstances extraordinaires, « aucune assistance en matière de sécurité ne peut être fournie à un pays dont le gouvernement se livre systématiquement à des violations flagrantes des droits de l’homme internationalement reconnus ». L’« assistance à la sécurité » est définie au sens large et comprend les ventes de systèmes ou de services de défense, les extensions de crédits et les garanties de prêts au titre de l’AECA, les licences d’exportation vers les forces militaires ou de sécurité d’un gouvernement étranger et certaines catégories d’assistance autorisées au titre de la FAA.

L’expression « violations flagrantes des droits de l’homme internationalement reconnus » comprend: 1) « la torture ou les peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants » ; 2) « la détention prolongée sans inculpation ni jugement » ; 3) les disparitions forcées ; et 4) « tout autre déni flagrant du droit à la vie, à la liberté ou à la sécurité de la personne ». 

En vertu de cette disposition, le pouvoir exécutif peut décider qu’un gouvernement étranger s’est engagé dans « un ensemble de violations flagrantes et systématiques des droits de l’homme internationalement reconnus » et qu’il ne peut donc pas bénéficier d’une assistance en matière de sécurité. D’une manière générale, le pouvoir exécutif semble avoir rarement restreint l’assistance en vertu de cette disposition. La loi n’oblige pas le pouvoir exécutif à informer le Congrès lorsqu’il choisit d’invoquer unilatéralement l’article 502B.

Conformément à la section 502B(c), le Congrès peut également, par le biais d’une résolution de la Chambre ou du Sénat ou à la demande de la commission des relations étrangères du Sénat (SFRC = Senate Foreign Relations Committee) ou de la commission des affaires étrangères de la Chambre (HFAC = House Foreign Affairs Committee), exiger du secrétaire d’État un rapport dans les 30 jours concernant les droits de l’homme dans un pays spécifique, y compris une évaluation de l’existence de circonstances extraordinaires nécessitant la poursuite de l’assistance en matière de sécurité. Après réception de ce rapport, le Congrès, par une résolution conjointe, peut décider de mettre fin, de restreindre ou de poursuivre l’assistance à la sécurité dans ce pays.

Contrôle de l’utilisation finale

Conformément à l’AECA (Arms Export Control Act), les départements d’État et de la défense ont la responsabilité statutaire d’effectuer un contrôle de l’utilisation finale afin de s’assurer que les destinataires des systèmes de défense américains les utilisent uniquement aux fins prévues. L’AECA autorise également le président (par le biais d’une décision présidentielle) et le Congrès (par le biais d’une résolution conjointe) à interdire la vente ou la livraison d’articles de défense d’origine américaine à un pays bénéficiaire s’il a utilisé ces articles « à des fins non autorisées » par l’AECA ou la FAA.

Des questions concernant l’utilisation abusive d’équipements fournis par les États-Unis à Israël ont été soulevées à plusieurs reprises ces dernières décennies, notamment lors de la vente de gaz lacrymogènes à Israël à la fin des années 1980, de la vente de bulldozers Caterpillar D-9 qui auraient été utilisés pour la destruction de maisons palestiniennes, et de l’utilisation par Israël, en 2006, d’armes à sous-munitions fournies par les États-Unis au Liban. En 2020 et 2021, des Représentants  se sont ému dans une série de courriers au département d’État de l’utilisation par Israël d’engins de chantier d’origine américaine pour démolir les maisons de Palestiniens accusés de terrorisme. Dans le texte du rapport de la Chambre accompagnant le H.R.8282, Department of State, Foreign Operations, and Related Programs Appropriations Act 2023, les auteurs ont demandé à ce que « le secrétaire d’État souligne, lors de consultations bilatérales avec Israël, l’importance de veiller à ce que les équipements prévus au protocole d’accord ne soient pas utilisés d’une manière qui compromette les perspectives d’une solution négociée à deux États ».

Respect des droits de l’homme (Loi Leahy)

La section 620M de la FAA de 1961 (codifiée comme 22 U.S.C. §2378d), telle que modifiée, interdit la fourniture d’une assistance autorisée par la FAA et l’AECA à toute unité de force de sécurité étrangère lorsqu’il existe des informations crédibles selon lesquelles l’unité a commis une violation flagrante des droits de l’homme. Le département d’État et les ambassades américaines mettent en œuvre la procédure de vérification Leahy pour déterminer quels individus et unités peuvent bénéficier de l’assistance ou de la formation des États-Unis. En 2022, le Congrès a modifié l’article 22 U.S.C. §2378d pour traiter les cas où la ou les unités ne peuvent pas être identifiées avant le transfert de l’assistance. Dans de tels cas, le secrétaire d’État doit régulièrement fournir au gouvernement bénéficiaire une liste des unités auxquelles il est interdit de fournir une assistance et, à compter du 31 décembre 2022, cette assistance « ne sera mise à disposition que sous réserve d’un accord écrit selon lequel le gouvernement bénéficiaire se conformera à cette interdiction ». Les États-Unis et Israël ont conclu un tel accord.

En mai 2022, l’éminente journaliste d’Al Jazeera, Shireen Abu Akleh (citoyenne américaine), a été tuée par balle dans un quartier de Jénine où les forces de sécurité israéliennes échangeaient des coups de feu avec les Palestiniens. Sa mort a déclenché un tollé international, tout comme les images de la police israélienne perturbant ses funérailles à Jérusalem-Est. Condamnant le meurtre, le porte-parole du département d’État a appelé à une enquête immédiate et approfondie. En juillet 2022, le département d’État a publié une déclaration indiquant que le coordinateur américain de la sécurité (USSC) pour Israël et l’Autorité palestinienne (AP) avait supervisé un processus indépendant et avait conclu que des tirs israéliens avaient probablement tué Abu Akleh, mais qu’il n’y avait « aucune raison de croire qu’il s’agissait d’un acte intentionnel ».

Après avoir mené une enquête interne, les FDI déclaraient en septembre 2022 qu’il y avait une « forte probabilité » qu’Abu Akleh ait été accidentellement touchée par des tirs des FDI, renouvelant des critiques publiques de l’Autorité palestinienne et de la famille, qui affirment que le tir n’était pas accidentel. En novembre 2022, les médias ont rapporté que le FBI avait ouvert une enquête sur la mort d’Abu Akleh.

En décembre 2022, huit sénateurs ont adressé une lettre au ministère américain de la justice pour demander que les enquêtes américaines sur les FDI soient immédiatement closes. Au cours du 117e Congrès, le sénateur Leahy a déclaré : «Que son assassinat ait été intentionnel, dû à l’imprudence, ou qu’il s’agisse d’une erreur tragique, il doit y avoir des comptes à rendre. Et si c’était intentionnel, et si personne n’est tenu pour responsable, alors la loi Leahy doit être appliquée».

À l’automne 2022, Ha’aretz a rapporté que le personnel de l’ambassade des États-Unis à Jérusalem préparait un rapport interne sur le bataillon ultra-orthodoxe Netzah Yehuda des FDI afin de déterminer si certains de ses soldats avaient commis des violations alors qu’ils servaient en Cisjordanie. En janvier 2023, les FDI auraient mené leur propre enquête sur l’unité et auraient renvoyé ou réaffecté plusieurs commandants, tout en transférant l’ensemble du bataillon de la Cisjordanie au plateau du Golan.

Utilisation de fonds américains à l’intérieur des frontières d’Israël d’avant juin 1967

Dans certains cas, l’aide américaine ne peut être utilisée qu’à l’intérieur des frontières d’Israël avant juin 1967 (voir « Garanties de prêts »). Par exemple, l’aide à l’immigration et aux réfugiés (MRA) fournie par le département d’État américain, conformément à l’accord conclu entre le département d’État et United Israel Appeal, ne peut être utilisée que pour les centres d’intégrations, les oulpanim (écoles intensives de langue hébraïque), ou les institutions d’aliyah (réinstallation en Israël) pour les jeunes situées dans la zone de contrôle d’Israël d’avant juin 1967.

Jusqu’à récemment, aucun programme financé par les dotations des fondations binationales américano-israéliennes (voir « Coopération scientifique et commerciale américano-israélienne ») ne pouvait être « mené dans des zones géographiques qui sont passées sous l’administration d’Israël après le 5 juin 1967… ».  En octobre 2020, l’administration Trump a annoncé qu’elle avait levé les restrictions géographiques des accords fondateurs définissant les trois principales fondations binationales américano-israéliennes (BIRD, BARD, BSF), permettant ainsi aux universités de Cisjordanie de demander des subventions.

«Établis dans les années 1970, les accords BIRD, BARD et BSF pour chacune des trois fondations ne permettaient pas de soutenir des projets menés dans des zones placées sous l’administration du gouvernement d’Israël après le 5 juin 1967. Ces restrictions ne sont plus compatibles avec la politique des États-Unis à la suite (i) de l’opposition de l’administration aux dispositions de la résolution 2334 du Conseil de sécurité des Nations unies, (ii) de la reconnaissance par l’administration de Jérusalem comme capitale d’Israël et du transfert de l’ambassade des États-Unis de Tel-Aviv à Jérusalem, (iii) de la reconnaissance par l’administration de la souveraineté d’Israël sur le plateau du Golan et (iv) de l’annonce par l’administration que les États-Unis ne considèrent plus que l’établissement de colonies civiles en Cisjordanie est en soi incompatible avec le droit international….. La mise à jour des accords renforce encore les relations bilatérales spéciales entre les États-Unis et Israël et poursuit les efforts visant à générer d’importants avantages scientifiques et économiques mutuels».

Au 117e Congrès, la section 5 du H.R.5344, le Two-State Solution Act, aurait, entre autres, limité le gouvernement des États-Unis dans la fourniture « d’un soutien aux projets menés dans les zones géographiques qui sont passées sous l’administration du gouvernement d’Israël après le 5 juin 1967 ». Mais le projet de loi n’a pas été examiné. 

Transferts d’armes à des tiers par Israël

Conformément à la section 3(a) de l’AECA (22 U.S.C. §2753) et à la section 505(e) de la FAA (22 U.S.C. §2314), le gouvernement américain doit examiner et approuver tout transfert d’équipement d’origine américaine du bénéficiaire original à un tiers qui n’avait pas été préalablement autorisé.

Comme indiqué précédemment, Israël est l’un des principaux fabricants mondiaux d’armements. Israël possède en outre d’importants arsenaux d’origine américaine, fruit d’un partenariat de sécurité de longue date entre les deux pays. Il est arrivé que des tiers cherchent à se procurer des équipements américains détenus par Israël, et les divergences de vues sur l’opportunité des transferts ont parfois été à l’origine de frictions. Par exemple, en 2017, la Croatie a lancé un appel d’offres pour l’acquisition d’avions de combat et, un an plus tard, a choisi d’acheter 12 F-16 Barak d’occasion à Israël dans le cadre d’une transaction d’une valeur estimée à 500 millions de dollars, conditionnée à l’approbation du TPT (Third Party Transfer). En décembre 2018, l’administration Trump a notifié au Congrès qu’elle avait approuvé la vente, mais seulement si toutes les modifications israéliennes étaient supprimées au préalable. Selon certaines informations, la Croatie ne voulait pas que les F16 soient remis dans leur état d’origine et a annulé l’accord après que des négociations de haut niveau entre les responsables israéliens et américains n’aient pas permis de résoudre le problème.

Israël et la Chine 

Dans un contexte de rivalité exacerbée entre les États-Unis et la Chine dans divers domaines, les échanges commerciaux d’Israël avec la Chine dans le domaine de la défense et de la technologie ont parfois fait l’objet d’un examen minutieux de la part des États-Unis. Depuis le milieu de la dernière décennie, les exportations israéliennes de défense vers la Chine ont pratiquement cessé. Deux projets de ventes israéliennes à la Chine ont suscité une forte opposition de la part des administrations successives et du Congrès (systèmes de radars aéroportés PHALCON en 2000 et modernisation des drones chinois Harpy Killer en 2004/2005). Manifestement, les pressions américaines ont joué et Israël a mis fin à ses relations de longue date et parfois clandestines avec la Chine. Depuis, Israël a créé sa propre agence de contrôle des exportations d’armes, connue sous le nom de Defense Export Control Agency (DECA – voir l’encadré « Exportations israéliennes de logiciels espions »). Les États-Unis et Israël ont signé un accord bilatéral en 2005, connu sous le nom de « Protocole d’Accord sur les exportations de technologies », par lequel les deux pays se sont engagés à garantir la transparence des exportations de défense, les États-Unis s’engageant à ne pas fausser la concurrence en entravant les contrats d’armement d’Israël.

Bien que les liens officiels entre Israël et la Chine en matière de défense soient pour ainsi dire rompus, la Chine est désormais le deuxième partenaire commercial d’Israël (après les États-Unis). On craint que la Chine n’utilise le transfert de technologies civiles israéliennes pour concurrencer les États-Unis et potentiellement menacer sa sécurité dans des domaines clés tels que la cybersécurité, l’intelligence artificielle et la robotique. En partie en raison des préoccupations américaines concernant l’implication de la Chine dans l’économie israélienne, Israël a créé un groupe consultatif sur les investissements étrangers en Israël à la fin de 2019. Cependant, cet organisme n’aurait pas le pouvoir d’examiner les investissements dans les secteurs de la haute technologie, ceux-là mêmes qui représentent le gros des investissements chinois en Israël.

Les administrations et le Congrès successifs poussent Israël à faire davantage pour limiter les investissements chinois. Les auteurs du rapport de la conférence (H. Rept. 116-333) accompagnant la P.L. 116-92, la National Defense Authorization Act for FY2020, étaient d’avis que le gouvernement américain devait «exiger d’Israël qu’elle considère les implications en matière de sécurité des investissements étrangers en Israël». Selon un analyste israélien, le président Donald Trump aurait averti le premier ministre Netanyahou en mars 2019 que l’assistance des États-Unis en matière de sécurité et la coopération pourraient être revue à la baisse si les entreprises chinoises établissaient un réseau de communications 5G en Israël, un avertissement qui valait d’ailleurs aussi pour d’autres alliés et partenaires des États-Unis. Au printemps 2020, après que les États-Unis aient de nouveau fait part de leurs inquiétudes, la filiale d’une société chinoise basée à Hong Kong perdait un appel d’offre pour la construction de la plus grande usine de dessalement en Israël. Peu avant qu’Israël n’annonce sa décision, le secrétaire d’État Michael Pompeo avait rendu visite à Israël et déclaré publiquement «Nous ne voulons pas que le Parti communiste chinois ait accès aux infrastructures israéliennes, aux systèmes de communication israéliens, à tout ce qui met en danger les citoyens israéliens et, par conséquent, la capacité des États-Unis à travailler avec Israël sur d’importants projets».

L’administration Biden a également continué d’alerter les partenaires régionaux des investissements chinois dans les infrastructures critiques. Selon un porte-parole de l’ambassade des États-Unis en Israël, «nous aimerions voir le système israélien d’examen des investissements renforcé et élargi, surtout dans le domaine de la haute technologie… Nous avons été francs avec nos amis israéliens au sujet des risques pour nos intérêts communs en matière de sécurité nationale».  En 2022, après des interventions répétés de haut niveau des États-Unis avec Israël sur la Chine, Israël aurait accepté de «mettre au courant Washington au sujet de tout accord majeur avec Pékin, notamment dans les domaines de l’infrastructure et de la technologie», déclarant qu’il «reconsidérerait tout accord de ce genre à la demande des États-Unis». Début 2022, Israël se tournait vers des entreprises autres que chinoises pour la réalisation de la prochaine phase de construction du tramway de Tel-Aviv. Lors de la visite du président Biden en Israël à l’été 2022, les États-Unis et Israël ont lancé le «Dialogue stratégique de haut niveau entre les États-Unis et Israël sur la technologie», qui doit notamment porter sur la gestion « des risques pour nos écosystèmes technologiques respectifs, notamment en matière de sécurité de la recherche, de contrôle des exportations et d’examen préalable des investissements».

Au cours de l’été 2022, la secrétaire d’État adjointe aux affaires du Proche-Orient, Barbara Leaf, déclarait:

«Nous avons été francs avec nos amis israéliens au sujet de nos préoccupations et de la valeur que nous attachons à des mécanismes rigoureux de filtrage des investissements pour s’assurer que la technologie et l’infrastructure stratégique ne soient pas compromis par le financement externe. L’adoption par Israël d’un tel mécanisme a été une première étape cruciale, et nous aimerions les aider à poursuivre dans cette direction. Nous espérons également travailler ensemble sur d’autres questions, comme la surveillance des institutions de recherche et l’expansion des contrôles à l’exportation pour protéger les précieuses technologies d’Israël de l’appétit des entreprises chinoises.»

Autres programmes d’aide et de coopération en cours 

Aide aux réfugiés à l’immigration

Depuis 1973, Israël a reçu un total d’environ 1,69 milliard de dollars de subventions du compte d’aide à l’immigration et aux réfugiés (MRA) du département d’État pour contribuer à la réinstallation des migrants en Israël. Les fonds sont versés à l’United Israel Appeal, une organisation philanthropique privée aux États-Unis qui, à son tour, transfère les fonds à l’Agence juive en Israël. Entre 1973 et 1991, les États-Unis ont fourni environ 460 millions de dollars au titre de la réinstallation des réfugiés Juifs en Israël. De 1992 à 1999, après l’effondrement de l’Union soviétique et la réinstallation de centaines de milliers d’immigrants Juifs en Israël, les subventions du MRA ont augmenté pour atteindre près de 80 millions de dollars par an. Depuis, les subventions diminuent en raison du nombre décroissant de juifs qui partent s’installer en Israël (voir tableau 7). L’Éthiopie reste encore un foyer d’émigration actif vers Israël, avec le soutien financier de la MRA . 

Le Congrès a modifié le texte de la directive qui régissait le financement de la réinstallation des réfugiés à ses débuts en 1973. À l’époque le texte disait que les fonds étaient destinés à «la réinstallation en Israël des réfugiés de l’Union des républiques socialistes soviétiques et des pays communistes d’Europe de l’Est». Mais à partir de 1985, le libellé a été simplifié par «réfugiés s’installant en Israël» afin d’élargir le bénéfice de l’aide aux Juifs Éthiopiens. Techniquement, le libellé de la loi désigne les fonds pour la réinstallation des réfugiés, mais en Israël, on fait peu de distinction entre les «réfugiés» juifs et les immigrants, et les fonds sont utilisés pour soutenir l’intégration de tous les juifs. 

Garanties d’Emprunt 

Vue d’ensemble

Depuis 1972, les États-Unis apportent leur caution en garantie de prêt à Israël pour aider à la sortie de la pénurie de logements due à l’afflux d’immigrés, et aussi pour assurer sa reprise économique après les années de récession entre 2000 et 2003, vraisemblablement en partie causée par la deuxième Intifada. Les garanties de prêts sont une forme d’aide indirecte des États-Unis à Israël; elles permettent au pays d’emprunter auprès de sources commerciales à des taux avantageux. Le Congrès ordonne que des sommes soient bloquées sur un compte du Trésor américain en vue d’un éventuel défaut d’Israël. Ces sommes, qui représentent un pourcentage du total des prêts (en partie en fonction de la note de crédit du pays emprunteur), proviennent des gouvernements américain ou israélien. Mais à ce jour, Israël n’a jamais manqué à ses obligations. 

Garanties de prêts pour la relance économique

En 2003, le premier ministre de l’époque, Ariel Sharon, demandait une caution américaine pour un emprunt sur le marché financier de 8 milliards de dollars pour relancer une économie alors en perte de vitesse. Cela s’ajoutait à une demande de 4 milliards de dollars de subventions militaires pour aider Israël à se préparer à d’éventuelles attaques au cours d’une guerre prévue entre les États-Unis et l’Irak. En réponse, la Loi de 2003 sur les crédits d’urgence en temps de guerre P.L.108-11, autorisait au titre de la relance économique, une garantie américaine pour un montant d’emprunt de 9 milliards de dollars sur trois ans et 1 milliard en subventions militaires. La P.L. 108-11 précisait que les sommes empruntées ne pourraient être utilisées qu’à l’intérieur des frontières antérieures au 5 juin 1967, que les sommes qu’Israël consacre à l’extension de ses colonies viendraient en déduction de l’enveloppe disponible. En outre, lors de la détermination des modalités et conditions des prêts garantis, le président devra tenir compte des réformes économiques prévues.

Le 26 novembre 2003, le département d’État annonçait que les 3 milliards de dollars de  prêt pour l’exercice 2003 étaient amputés de 289,5 millions du fait qu’Israël poursuivait la colonisation des territoires occupés et érigeait une barrière de sécurité séparant les population palestiniennes et israélienne. Au cours de l’exercice 2005, le gouvernement américain amputait encore de 795,8 millions de dollars le montant qu’il était prêt à garantir. Depuis, Israël n’a plus emprunté aucun fonds.

Selon le département du Trésor des États-Unis, Israël est certes légalement obligé d’utiliser les prêts pour refinancer sa dette publique et a également convenu qu’il n’y aurait pas d’utilisation à des fins militaires ou  pour la colonisation. Toutefois, des responsables américains ont fait remarquer en 2009 qu’en vertu du principe d’unité de caisse qui régit les finances publiques partout dans le monde, cette limitation n’a aucun sens: de fait, les prêts obtenus grâce à la caution américains libèrent des fonds pour d’autres utilisations.

En 2023, Israël avait émis 4,1 milliards de dollars d’obligations adossées aux États-Unis. Après déduction des montants mentionnés ci-dessus, Israël pourrait encore être autorisé à émettre jusqu’à 3,814 milliards. Toutefois, si le gouvernement israélien tentait d’émettre de nouvelles obligations adossées aux États-Unis, on ne sait pas si les garanties de prêt offertes à Israël pourraient être sujettes à réduction en fonction des dépenses cumulées estimées par Israël pour les colonies en Cisjordanie. Le programme de garantie de prêt initial pour Israël a été autorisé jusqu’à l’exercice 2005, et depuis, le Congrès a prolongé ce programme six fois. Le programme est actuellement autorisé jusqu’à la fin de 2028.

En général, Israël considère le recours aux emprunts garantis par les États-Unis comme une option en dernier ressort. Selon un responsable israélien en 2012, «Nous considérons ces emprunts comme une poire pour la soif…. Il s’agit d’un filet de sécurité pour la guerre, les catastrophes naturelles et la crise économique, qui permet à Israël de maintenir sa stabilité économique dans un environnement instable». Les responsables israéliens estiment ainsi que, bien qu’ils n’aient plus utilisé la caution américaine pour des emprunts au cours des 18 dernières années, le maintien du programme renforce la position budgétaire du pays auprès des créanciers internationaux sur les marchés financiers.

Programme des écoles et hôpitaux américains à l’étranger (ASHA)

Par le biais des projets de loi sur autorisations de dépenses à l’étranger, le Congrès a financé le programme ASHA dans le cadre global de l’Aide au développement (AD) par le biais de l’Agence américaine pour le développement international (USAID). Selon l’USAID, le programme ASHA est conçu pour renforcer les écoles, les bibliothèques et les centres médicaux qui se prennent en charge et qui démontrent le mieux les idéaux et les pratiques américains à l’étranger. ASHA soutient des institutions au Moyen-Orient depuis 1957, et un certain nombre d’universités et d’hôpitaux en Israël ont reçu des subventions ASHA. Les institutions basées en Israël reçoivent de 2 à 4 millions de dollars par an en subventions ASHA. En 2021, les bénéficiaires de subventions ASHA en Israël/Cisjordanie comprenaient le comité américain pour l’hôpital Shaare Zedek à Jérusalem, l’école supérieure Feinberg et le projet Nazareth, inc.. Selon l’USAID, ce sont les institutions basées en Israël qui ont reçu le plus de financement au Moyen-Orient.

Coopération scientifique et commerciale entre les États-Unis et Israël 

Au début des années 1970, les universitaires et les entrepreneurs israéliens ont commencé à chercher des moyens d’accroître les investissements dans le secteur naissant de la technologie. Le secteur, qui deviendra plus tard la force motrice de l’économie du pays, avait besoin de capitaux privés pour la R&D. Les États-Unis et Israël ont lancé plusieurs programmes pour stimuler la recherche industrielle et scientifique, et le Congrès a affecté à plusieurs reprises des fonds à cette fin aux organisations suivantes: 

• La Fondation BIRD (Israel-U.S. Binational Research & Development Foundation). BIRD, qui a été créé en 1977, offre des services de jumelage entre des entreprises israéliennes et américaines dans la R&D dans le but d’élargir la coopération entre les industries privées de haute technologie des États-Unis et d’Israël. La mission de la Fondation est «de stimuler, promouvoir et soutenir la R&D industrielle conjointe (non militaire) mutuellement bénéfique». Les projets soutenus concernent, entre autres, la sécurité intérieure, les communications, l’électronique, l’opto-électronique, les logiciels, les sciences de la vie, les énergies renouvelables et alternatives. Selon la Fondation, 381 millions de dollars ont été accordés sous forme de subventions à 1033 projets. Les montants attribués varient généralement de 700 à 900 000 $. Les bénéficiaires doivent fournir au moins 50 % du budget total du projet.
•  La Fondation BSF (U.S.-Israel Binational Science Foundation). La BSF, qui a été lancée en 1972, encourage la coopération dans la recherche scientifique et technologique. Depuis 2012, elle s’est associé à la National Science Foundation (NSF) pour financer conjointement des recherches scientifiques menées en collaboration entre les États-Unis et Israël. En août 2019, le Conseil israélien de la recherche a annoncé qu’il verserait 56 millions de dollars sur une période de cinq ans pour élargir le programme BSF-NSF.
•  La Fondation BARD (Binational Agriculture and Research and Development Fund). La BARD a été créée en 1978 et soutient la coopération américano-israélienne dans la recherche agronomique. En 2020, elle a versé 315 millions de dollars en subventions (en général 310 000 $ sur trois ans) à plus de 1 330 projets. La P.L. 115-334 a modifié l’autorisation initiale de 1977 de la coopération agricole binationale en précisant que la BARD devrait promouvoir la recherche dans «l’arrosage au goutte à goutte, les pesticides, l’aquaculture, le bétail, la volaille, le contrôle des maladies et l’équipement agricole». En 2018, la BARD a signé un accord de coopération avec l’Institut national de l’alimentation et de l’agriculture, accord soutenu par le Congrès.
• En 1995, les États-Unis et Israël ont créé la USISTF (U.S.-Israel Science and Technology Foundation) afin de financer et d’administrer des projets mandatés par la USISTC (U.S.-Israel Science and Technology Commission), une entité bilatérale créée conjointement par le département du Commerce des États-Unis et le ministère israélien de l’Industrie, du Commerce et du Travail en 1994 pour favoriser la coopération scientifique, technologique et économique entre les deux pays.

Depuis 2007, le Congrès a autorisé et affecté à plusieurs reprises des fonds pour la création de nouveaux programmes américano-israéliens dans divers domaines, la plupart relevant du ressort de la BIRD. Ils comprennent les éléments suivants:

Coopération énergétique É.-U. et Israël (BIRD Energy) 

BIRD Energy est un programme de coopération entre le département américain de l’énergie et le ministère israélien de l’énergie, conçu pour faire progresser la recherche sur les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique. Le Congrès a autorisé la création du programme à l’article 917 de la P.L. 110-140, Loi de 2007 sur les énergies renouvelables, la protection des consommateurs et l’efficacité énergétique. Bien que la loi n’ait pas prévu de fonds spécifique, elle a établi un programme de subventions pour soutenir la recherche, le développement et la commercialisation d’énergie renouvelable ou l’efficacité énergétique et le secrétaire à l’Énergie peut affecter ces fonds au BiRD Energy. Le Congrès a autorisé BiRD Energy pour une période de sept ans à compter de la date d’adoption, soit le 19 décembre 2007. Puis, en décembre 2014, le président Obama a signé la loi P.L. 113-296, l’Acte de partenariat stratégique États-Unis-Israël, qui a renouveler le programme pour une période de 10 ans jusqu’au 30 septembre 2024.

Au cours de l’exercice 2023, le Congrès et l’administration ont fourni un total de 27,7 millions de dollars pour la BIRD Energy. En 2023, le total des investissements américains et israéliens dans la BIRD Energy pour 54 projets signés s’élevait à 45,7 millions. 

Pôle d’excellence des USA et d’Israël en énergie, ingénierie et technologie de l’eau 

En 2018, le département de l’énergie des États-Unis et le ministère israélien de l’Énergie ont convenu d’établir un nouveau programme appelé «Centre d’excellence É.-Israël pour l’énergie, l’ingénierie et les technologies de l’eau» («Energy Center»). À ce jour, le Congrès a affecté 24 millions de dollars au centre et le gouvernement israélien et les partenaires du secteur privé ont abondé à hauteur. Les domaines de recherche potentiels identifiés par le Centre de l’énergie comprennent la cybersécurité énergétique dans les infrastructures critiques, le stockage d’énergie et la production et l’utilisation du gaz naturel. Selon le Centre, le financement total prévu du gouvernement pour le Centre de l’énergie est de 40 millions de dollars sur 5 ans. 

BIRD Sécurité Civile (BIRD HLS) 

La Fondation BIRD gère également le programme BIRD de sécurité civile, une entreprise coopérative entre le ministère américain de la Sécurité civile (DHS) et le ministère israélien de la Sécurité publique (MOPS) pour poursuivre la recherche conjointe de technologies avancées pour les services de protection civile. Actuellement, la Direction des sciences et de la technologie (S&T) du DHS travaille avec ses homologues israéliens pour développer des technologies destinées aux premiers intervenants. À ce jour, le Congrès a fourni un financement total de 15 millions de dollars pour l’IIRH HLS. Parmi les  autres exemples de projets, on peut citer les systèmes de recherche et de sauvetage, les systèmes de positionnement intérieur portables et les solutions de sécurité vidéo basée sur l’intelligence artificielle pour protéger les installations publiques. 

BIRD Cyber

Israël est l’un des leaders mondiaux de la cybersécurité. Selon un rapport, près de 40 % des investissements privés mondiaux dans la cybersécurité se font maintenant en Israël. La section 1551 de la P.L. 117-81 de la loi d’autorisation de la défense nationale pour l’exercice 2022 exigeait du ministère de la Sécurité intérieure qu’il établisse un programme de subventions pour soutenir la coopération américano-israélienne dans la recherche et la commercialisation en matière de cybersécurité. La loi autorisait au moins 6 millions de dollars par an pour ces activités de 2022 à 2026. Le programme BIRD Cyber est une collaboration entre la fondation, le DHS (Department of Homeland Security), la Direction nationale de la cybersécurité d’Israël et l’industrie privée et les universités. BIRD Cyber a identifié diverses priorités comme l’architecture sécurisée pour protéger les processus opérationnels et les solutions d’évaluation des risques pour les aéroports.

Source : U.S. Foreign Aid to Israel  

---

Annexe A. Aide bilatérale à Israël

Acronymes

AECA Arms Export Control Act 

DOD Department of Defense 

DSCA Defense Security Cooperation Agency 

ESF Economic Support Fund 

FAA Foreign Assistance Act 

FMF Foreign Military Financing 

FMS Foreign Military Sale 

HFAC House Foreign Affairs Committee 

IDF Israel Defense Forces LOA Letter of Offer and Acceptance 

MOU Memorandum of Understanding 

MRA Migration and Refugee Assistance 

NDAA National Defense Authorization Act 

OSP Off-Shore Procurement 

QME Qualitative Military Edge 

SFOPS Department of State, Foreign Operations, and Related Programs 

SFRC Senate Foreign Relations Committee 

UAE United Arab Emirates 

USAID U.S. Agency for International Development 

WRSA War Reserves Stock Allies